Jan Łopata - Poseł PSL na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej

W sejmie odbyła się debata na temat pierwszego czytania rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1078). Stanowisko Klubu Parlamentarnego PSL przedstawił Jan Łopata:

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Szanowna Pani Premier! W imieniu Klubu Parlamentarnego Polskiego Stronnictwa Ludowego mam zaszczyt przedstawić opinię dotyczącą przedłożonego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych. Wraz z tą ustawą zmieniane są zapisy w kilkunastu innych ustawach, m.in. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, Agencji Mienia Wojskowego, Agencji Rynku Rolnego. Łącznie jest to aż 15 ważnych dla funkcjonowania państwa ustaw, które podlegają bardzo poważnej nowelizacji, bo dotyczy to planowania budżetowego tychże podmiotów, sposobu gospodarowania środkami publicznymi oraz odpowiedzialności tych podmiotów za właściwe rozliczanie się ze środków publicznych.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Zanim przejdę do merytorycznej analizy projektu, zwrócę uwagę na szczególny zapis tej ustawy dotyczący daty jej wejścia w życie. O tym moi przedmówcy również mówili. Otóż przyjęto, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2007 r., czyli za półtora miesiąca. Pozostaje niewiele ponad miesiąc na debatę w obu Izbach parlamentu, podpisanie ustawy przez prezydenta oraz zachowanie zgodnie z zasadami legislacji odpowiedniego okresu vacatio legis.

W przypadku tak zasadniczych zmian, jakie zaproponowano, i tak rozległej merytorycznej ingerencji mimo wszystko w ustawy, które są ogromnie ważne dla funkcjonowania państwa, uważam, że okres jednego miesiąca na debatę w Sejmie i Senacie jest zdecydowanie zbyt krótki, aby dokonać dogłębnej analizy zmian, aby wyjaśnić wszelkie wątpliwości czy skonsultować się z ekspertami celem dokonania analizy zapisów, które później mogłyby budzić wątpliwości interpretacyjne. Kolejny raz jesteśmy zaskakiwani nowymi pomysłami prawnymi, projektami ustaw, które trzeba przyjąć, gdyż muszą wejść w życie od nowego roku.

Przechodząc do merytorycznej analizy, chcę powiedzieć, że projekt nowelizacji zawiera w sobie kilka kierunków zmian.

Po pierwsze, zamieszczenie planów budżetowych agencji i pozostałych państwowych osób prawnych w formie załącznika do ustawy budżetowej. Spowoduje to, że byłyby one uchwalane łącznie z projektem ustawy budżetowej. Jest to związane ze zwiększeniem przejrzystości ich uchwalania. Zdaniem wnioskodawcy projektu, czyli rządu, takie rozwiązanie zlikwiduje występującą dwoistość planów polegającą na jednoczesnym istnieniu planów określonych przez organy agencji oraz odrębnych planów uchwalonych przez Sejm. Ta zmiana zasad przyjmowania planów dotyczy aż 14 agencji.

Nie kwestionując słusznie postawionej tezy zwiększenia przejrzystości finansów publicznych i ich konsolidacji, celem dokonywania właściwej weryfikacji gospodarowania środkami publicznymi, muszę powiedzieć, że nasuwają się także pewne wątpliwości co do jednakowego, szablonowego potraktowania wyżej wymienionych agencji z organami administracji. Otóż powołanie ustawowe tych podmiotów związane było z realizacją określonej, wyspecjalizowanej misji, której nie mogłyby wypełniać w szczegółach określone organy państwa, ministerstwa chociażby. Wiadomo, że specyfiką działania tychże podmiotów jest spełnianie dwóch funkcji działania, tj. działania stricte administracyjnego, podobnie zresztą jak urzędy administracji, oraz działania rynkowego - w zależności od uwarunkowań gospodarczych i rynkowych, podobnie jak podmioty gospodarcze. Powstaje zatem pytanie, czy włączenie, skonsolidowanie budżetów tych agencji w ścisłe planowanie typowe jak dla organów administracji pozwoli tym podmiotom na funkcjonowanie na rynku. Krótko mówiąc, czy ten drugi, gospodarczy i rynkowy sposób funkcjonowania nie zostanie zachwiany?

Rodzi się więc pytanie, czy w tych skonsolidowanych z budżetem planach poszczególnych agencji uwzględnia się również taki aspekt działań finansowych tych podmiotów, który uzależniony jest od sytuacji gospodarczej w danym momencie. Jeśli pominiemy tak ważny problem, to może dojść do sytuacji, że poprzez nadmierne usztywnienie możliwości działań agencji staną się one nieudolne i nie będą mogły sprawować skutecznie i z efektem swoich zadań ustawowych. Oczywiście będzie to wymagało jeszcze przedyskutowania w komisji sejmowej.

Po drugie, włączenie środków unijnych do budżetu państwa - i tutaj w uzasadnieniu projektu ustawy wskazano trzy zasadnicze przyczyny takiego działania:

a) skalę środków przyznanych Polsce w Nowej Perspektywie Finansowej na lata 2007-2013,

b) potrzebę konsolidacji i przejrzystości finansów publicznych,

c) potrzebę połączenia źródeł finansowania projektów unijnych (prefinansowanie, współfinansowanie budżetowe) w jeden strumień finansowy.

Ważnym zagadnieniem odnoszącym się do trudności włączenia środków unijnych do dochodów budżetowych jest dość skomplikowany system związany z ich przyznawaniem i uprawnieniami beneficjentów tych środków. Wiadomo przecież, że środki unijne są zarządzane zgodnie z prawem wspólnotowym według różnych procedur. Powstaje zatem pytanie, jaka będzie rola tych przepisów, tych procedur w stosunku do postanowień proponowanej noweli ustawy o finansach publicznych oraz ustawy budżetowej zrealizowanej na podstawie przyjętych tak zaproponowanych zmian. Co się stanie, jeśli dojdzie do tzw. rozbieżności interpretacyjnej pomiędzy przepisami ustawy o finansach publicznych i ustawy budżetowej w zakresie środków unijnych a przepisami unijnymi związanymi z zasadami dystrybucji i procedurami przyznawania tych środków? Które przepisy będą miały pierwszeństwo zastosowania, jeśli odpowiedni organ Unii Europejskiej, zgodnie z procedurami i prawem unijnym, wyda interpretację odmienną, posługując się przepisami prawa unijnego, natomiast interpretacja według ustawy o finansach publicznych i ustawy budżetowej dokonana przez uprawnione organy Rzeczypospolitej będzie inna? Które ze stanowisk powinien przyjąć beneficjent środka unijnego? Jeśli zastosował się do stanowiska polskiego organu, wydanego na podstawie przepisów ustawy budżetowej, ustawy o finansach publicznych, a w wyniku kontroli dokonanej przez odpowiedni organ Unii zostanie potwierdzone odmienne stanowisko, stwierdzające nieprawidłowość wykorzystania określonego środka finansowego, czy będzie on ponosić wówczas odpowiedzialność? Powstaje także pytanie, jaka byłaby rola budżetu państwa w takich sytuacjach. Czy byłby on tzw. beneficjentem pośrednim?

Po trzecie, likwiduje się dopiero co powstałą instytucję prefinansowania - pożyczki z budżetu państwa związane z finansowaniem programów i projektów unijnych. Są one dobrym instrumentem prawnym i lepszego rozwiązania nie ma. Proponuje się zamiast tego tzw. dotacje rozwojowe i zaliczki. Ta zmiana budzi duże obawy przedstawicieli samorządów. Pożyczki bankowe z Banku Gospodarstwa Krajowego nie utrudniały płynności finansowej, uzyskiwano je coraz sprawniej. Obecnie dotacjami zajmą się urzędnicy, a czasami - nie chcę nikogo urazić - biurokraci, co może opóźniać procedury wypłaty.

Panie Marszałku! Panie i Panowie Posłowie! Nie kwestionując konieczności uporządkowania finansów publicznych pod kątem realizacji fundamentalnych zasad przejrzyści, efektywności, jawności, uproszczenia konsolidacji szeregu procedur zarządzania finansami publicznymi, należy pamiętać o tym, aby jakiekolwiek zmiany przepisów, a zwłaszcza tych, które związane są z zasadami dystrybucji środków unijnych, pozwalały na ich większe wykorzystanie. Trzeba zatem, moim zdaniem, zminimalizować procedury administracyjne opóźniające przekazanie środków i pozostawić tylko te, które są wymagane przez prawo wspólnotowe jako niezbędne, zgodnie z określonymi programami.

Naszym zdaniem, zdaniem klubu Polskiego Stronnictwa Ludowego, ustawa ze względu na jednak znaczną rozległość regulacji wymaga jeszcze dyskusji w Komisji Finansów Publicznych i za tym będziemy głosowali. Dziękuję bardzo.